Το στοίχημα της ανάπτυξης
Γράφει ο Παναγιώτης Λιαργκόβας
Καθηγητής, Συντονιστής του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους
Η Ελλάδα, μετά από τρία χρόνια επίπονης προσπάθειας, έχει καταφέρει να μειώσει το σύνολο των ελλειμμάτων σε επίπεδα που είναι αισθητά καλύτερα ως προς αυτά που καταγράφονταν κατά την προ κρίσης περίοδο. Μείωσε το έλλειμμα της Γενικής κυβέρνησης (ως ποσοστό του ΑΕΠ) κατά 11 περίπο�� ποσοστιαίες μονάδες σε σχέση με το 2009 (από 15,7% το 2009 σε 3,4% το 2013), σχεδόν μηδένισε το έλλειμμα στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών και δημιούργησε σημαντικό πρωτογενές πλεόνασμα. Έτσι πέτυχε τόσο τη δημοσιονομική σταθεροποίηση όσο και τη σταθεροποίηση στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών μέσα σε ένα περιβάλλον αβεβαιοτήτων και βέβαια με υψηλό κοινωνικό κόστος που δεν κατανεμήθηκε δίκαια. Το σημαντικό ωστόσο είναι ότι απομακρύνθηκε ο φόβος εξόδου από το ευρώ, γνωστός ως Grexit.
Το ζητούμενο από εδώ και στο εξής είναι η ανάπτυξη της οικονομίας. Οι προτάσεις για μια διατηρήσιμη ανάπτυξη κατατάσσονται σε πέντε μεγάλες κατηγορίες:
- Η σταθερότητα του πολιτικού περιβάλλοντος
- Το μίγμα οικονομικής πολιτικής και η αντιμετώπιση του χρέους
- Μέτρα ή πολιτικές που δημιουργούν ένα αναπτυξιακό κλίμα αλλά αποδίδουν μακροχρόνια
- Μέτρα άμεσης απόδοσης
- Μέτρα και πρωτοβουλίες που αφορούν σε συγκεκριμένους κλάδους
- Η σταθερότητα του πολιτικού περιβάλλοντος
Η εμπειρική έρευνα βρίσκει ότι υπάρχει στενή σχέση ανάμεσα σε οικονομική και πολιτική σταθερότητα. Η βαθιά ύφεση εντείνει την κοινωνική αναταραχή και αυτή ασκεί πιέσεις στην πολιτική μέσα από πολλούς διαύλους. Στην ευρωπαϊκή συζήτηση το ζήτημα μιας ελάχιστης εσωτερικής συναίνεσης συνδέεται προφανώς με την ανάγκη για συνέχεια των βασικών στοιχείων της οικονομικής πολιτικής τουλάχιστον τα επόμενα δύο χρόνια. Εξάλλου, η ιστορική εμπειρία δείχνει ότι ευρύτατες μεταρρυθμίσεις, όπως αυτές που απαιτούνται στη χώρα μας, απαιτούν και ευρύτατες πολιτικές και κοινωνικές συναινέσεις.
- Το μίγμα οικονομικής πολιτικής και η αντιμετώπιση του χρέους
- Το κέντρο βάρους της δημοσιονομικής προσαρμογής θα πρέπει στο μέλλον να μετατεθεί ακόμη περισσότερο στην περικοπή δαπανών και σταδιακά στη μείωση των φόρων. Αλλά, πρέπει να ανατραπεί η τάση να μειώνονται συνεχώς οι επενδυτικές δαπάνες που επικράτησε από το 2009 μέχρι σήμερα. Η ακαδημαϊκή έρευνα υποδεικνύει ότι τα προγράμματα που βασίζονται περισσότερο στην περιστολή των δαπανών είναι αποτελεσματικότερα από αυτά που βασίζονται στην αύξηση των φόρων.
- Η φορολογική πολιτική οφείλει να αντιμετωπίσει αποτελεσματικά το ζήτημα της φοροδιαφυγής, που εξακολουθεί να απειλεί την βιωσιμότητα των πρωτογενών πλεονασμάτων.
- Ένα διαφορετικό μίγμα πολιτικής συνυφαίνεται με τη μείωση του μεγέθους του κράτους αλλά και τον επαναπροσδιορισμό του ρόλου του στο πλαίσιο μιας ανακατανομής του έργου ανάμεσα σε αυτό και στον ιδιωτικό τομέα (αναπτυξιακό κράτος, enabling state κλπ).
- Είναι σημαντικό να επανέλθει στην παραγωγική διαδικασία η αργούσα δυναμικότητα των ελληνικών επιχειρήσεων, οι οποίες λόγω της πτώσης της ζήτησης και της έλλειψης ρευστότητας, έχουν μειώσει δραστικά την παραγωγή τους. Από πλευράς εγχώριας ζήτησης ο σημαντικός παράγοντας είναι η αγοραστική δύναμη των πολιτών γεγονός που απαιτεί τερματισμό της λήψης νέων μέτρων λιτότητας.
- Παρά το μέγεθος της δημοσιονομικής προσαρμογής, το δημόσιο χρέος παραμένει στα δυσθεώρητα ύψη του 170% λειτουργώντας αποτρεπτικά για τους πιθανούς επενδυτές (άρα και για την ανάπτυξη). Η Ελλάδα, από μόνη της, δεν είναι σε θέση να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις της, δηλαδή να πληρώσει τους τόκους και να αποπληρώσει ληξιπρόθεσμα δάνεια ως το 2020 ή 2022 χωρίς μια διεθνή-Ευρωπαϊκή ρύθμιση αντιμετώπισης του χρέους. Η εξυπηρέτησή του ώστε να γίνει βιώσιμο μόνο με τις δικές μας δυνάμεις προϋποθέτει ένα συνδυασμό υψηλών ρυθμών μεγέθυνσης και εξ ίσου μεγάλων πρωτογενών πλεονασμάτων για πολλά χρόνια που όμως η επίτευξή τους είναι εξαιρετικά δύσκολη. Προϋποθέτει επίσης δυνατότητα αναχρηματοδότησης από τις αγορές με λογικούς όρους. Η πιστοποίηση του πρωτογενούς πλεονάσματος από τη Eurostat τον Απρίλιο 2014 ανοίγει τον δρόμο για τη μείωση του τεράστιου χρέους με οποιονδήποτε τρόπο (π.χ. επιμήκυνση, μείωση επιτοκίων κλπ).
- Μέτρα ή πολιτικές που δημιουργούν ένα αναπτυξιακό κλίμα αλλά αποδίδουν μακροχρόνια
- Η διεθνής εμπειρία και έρευνα έχουν δείξει ότι η σταθερότητα του φορολογικού συστήματος επηρεάζει περισσότερο τις επενδυτικές αποφάσεις από το ύψος των φορολογικών συντελεστών γιατί παραμερίζει πολλές αβεβαιότητες. Όμως το ελληνικό φορολογικό σύστημα αλλάζει συνεχώς (και απρόβλεπτα) και έχει καταστεί εξόχως πολύπλοκο. Από το 2002 έως σήμερα έχουν ψηφισθεί πάνω 66 φορολογικοί νόμοι! Το 2011 το υπουργείο οικονομικών εξέδιδε μία εγκύκλιο για κάθε εργάσιμη μέρα!
- Οι κανόνες που διέπουν τη λειτουργία της δικαιοσύνης αποτελούν ουσιώδες μέρος του θεσμικού πλέγματος ενός κράτους δικαίου. Από την ποιότητά τους εξαρτάται η ασφάλεια δικαίου σε μια χώρα, η οποία αποτελεί εκτός άλλων και ουσιώδη προϋπόθεση μιας οικονομίας της αγοράς. Χωρίς ασφάλεια δικαίου υπολειτουργούν και οι δύο – η φιλελεύθερη οικονομία και η δημοκρατική κοινωνία. Η αναμόρφωση του συστήματος πρέπει να είναι στα θέματα πρώτης προτεραιότητας σε μια μεταρρυθμιστική πολιτική. Για παράδειγμα, στην προσεχή αναθεώρηση του Συντάγματος θα πρέπει να προβλεφθούν αλλαγές που αφορούν την ανεξαρτησία της δικαιοσύνης και την ίδρυση Συνταγματικού Δικαστηρίου οι οποίες μπορούν να επηρεάσουν ποικιλοτρόπως την ποιότητα της απονομής δικαιοσύνης (και το κόστος της). Η αποτελεσματικότητα στην απονομή δικαιοσύνης δεν εξαρτάται μόνον από την αλλαγή αυτών των συνταγματικών διατάξεων, αλλά και από την ύπαρξη του αναγκαίου προσωπικού, των σύγχρονων υποδομών, της οργάνωσης της εργασίας, των ελέγχων ποιότητας, τις μονοπωλιακές καταστάσεις στην αγορά νομικών υπηρεσιών κ.α. Η διεθνής βιβλιογραφία προτείνει διάφορα μέτρα θεραπείας όπως π.χ. (α) την τυποποίηση των διαδικασιών, (β) την εισαγωγή μηχανισμών παρακολούθησης της πορείας των δικών με τη βοήθεια της νέας τεχνολογίας, και (γ) τη δημιουργία εναλλακτικά προσφερόμενων δικαστηρίων σε συνδυασμό με τη δυνατότητα επιλογής του δικαστηρίου από τους αντιδίκους και άλλα μέτρα απελευθέρωσης της αγοράς νομικών υπηρεσιών. Τα μέτρα αυτά δεν υπονομεύουν την ανεξαρτησία της δικαιοσύνης, ενώ η κατηγορία (γ) εισάγει στοιχεία ανταγωνισμού που μπορεί να οδηγήσουν σε μείωση του κόστους απονομής δικαιοσύνης και ταχύτερη εκδίκαση των υποθέσεων.
- Η χωροταξία προσδιορίζει τη χωρική εξέλιξη μιας πόλης, περιφέρειας ή χώρας. Κατευθύνει οικονομικές δραστηριότητες κράτους και ιδιωτών ώστε μια κατηγορία δραστηριοτήτων να μην γίνεται εμπόδιο σε άλλη ή να προκαλεί δυσβάσταχτο κόστος για την κοινωνία. Προλαμβάνει ή αποτρέπει αποσπασματικές και αντιφατικές λύσεις υπό την πίεση τετελεσμένων γεγονότων που με τη σειρά τους εντείνουν τις επιχειρηματικές αβεβαιότητες, ενθαρρύνουν την οικειοποίηση αγαθών που ανήκουν σε όλους, επιβαρύνουν το περιβάλλον και δηλητηριάζουν το κοινωνικό κλίμα.
4. Μέτρα άμεσης απόδοσης
- Η Ελλάδα αντλεί πολύτιμους πόρους από όλα τα διαρθρωτικά ταμεία ( ΕΤΠΑ, ΕΚΤ, ΤΑ, ΕΓΤΑΑ, ΕΤΘ). Για την επόμενη περίοδο 2014-2020 υπολογίζεται ότι θα ανέλθουν χωρίς τους εθνικούς πόρους, σε τουλάχιστον 16,3 δισ. ευρώ. Σύμφωνα με τους υπολογισμούς της κυβέρνησης και άλλων ανεξάρτητων φορέων η προστιθέμενη αξία στο ΑΕΠ (μαζί με τους εθνικούς πόρους που θα συμπληρώνουν τους κοινοτικούς) θα ανέλθει σε περίπου 48 δισ. ευρώ και θα δημιουργηθούν 640 χιλ. νέες θέσεις εργασίας. Επομένως, η συνεισφορά των διαρθρωτικών ταμείων στις προσπάθειες για ανάκαμψη (και με δεδομένες τις προτεραιότητές τους, στην παραγωγική ανασυγκρότηση της χώρας) δεν πρέπει να υποτιμάται. Η εκταμίευση θα εξαρτάται από την επίτευξη των στόχων των Εθνικών Προγραμμάτων Μεταρρυθμίσεων και από την εκπλήρωση των όρων μακροοικονομικής πολιτικής (macroeconomic conditionality). Ο σχεδιασμός από ελληνικής πλευράς έχει ολοκληρωθεί. Η εφαρμογή παραμένει η μεγαλύτερη πρόκληση.[1] Επιπλέον, το Σύμφωνο για την Ανάπτυξη και την Απασχόληση (Compact for Growth and Jobs)[2] προβλέπει τη δυνατότητα «μόχλευσης» των διαρθρωτικών κονδυλίων με τη συνδρομή της Ε.Τ.Επ. ώστε να αυξηθούν οι διαθέσιμοι για τους αντίστοιχους στόχους πόροι, αύξηση των κεφαλαίων της Ε.Τ.Επ. και την έκδοση από αυτή ομολόγων έργου (project bonds) για τη χρηματοδότηση επενδύσεων στις υποδομές. Τα παραπάνω, βέβαια, πάλι με όρους: Τα κράτη μέλη θα πρέπει να εφαρμόζουν πολιτικές εξάλειψης των ανισορροπιών, να ανοίξουν τις αγορές δικτύου στον ανταγωνισμό, να εξαλείψουν μη αναγκαίους περιορισμούς στις υπηρεσίες και δυσκολίες στην έναρξη επιχειρηματικής δραστηριότητας, να εκσυγχρονίσουν τη Δημόσια Διοίκηση, να αντιμετωπίσουν τις καθυστερήσεις στην απονομή δικαιοσύνης κ.α.[3]
- Η ολοκλήρωση της ανακεφαλοποίησης των τραπεζών θα έχει θετικές επιπτώσεις στην οικονομία όχι μόνο μακροπρόθεσμα αλλά και βραχυπρόθεσμα καθώς θα αποκαταστήσει την εμπιστοσύνη στις τράπεζες τόσο των καταθετών όσο και των διεθνών αγορών, επιτρέποντας τη ομαλή χρηματοδότησης της οικονομίας.
- Οι ιδιωτικοποιήσεις-αξιοποίηση της περιουσίας του Δημοσίου είναι ένα μέσο που εξυπηρετεί πολλούς σκοπούς: την εισαγωγή τεχνολογίας από το εξωτερικό, την προσέλκυση έμμεσων παραγωγικών επενδύσεων και δαπάνης πέρα από την αρχική εξαγορά, τη βελτίωση των μεθόδων διοίκησης, την αύξηση της παραγωγικότητας των επιχειρήσεων, την ενίσχυση του ανταγωνισμού καθώς και την ανακούφιση του προϋπολογισμού.
- Η επανεκκίνηση των μεγάλων έργων, δίνουν μια σημαντική ώθηση στην οικονομία και δημιουργούν χιλιάδες θέσεις εργασίας.
- Η άμεση αναμόρφωση του ρυθμιστικού συστήματος δημιουργεί επίσης αναπτυξιακή ώθηση. Οι δυσλειτουργίες στο ρυθμιστικό σύστημα της οικονομίας (αδιαφάνεια, αναποτελεσματικότητα, βραδύτητα λόγω συναρμοδιοτήτων κλπ) έχουν επισημανθεί από καιρό και συνυφαίνονται με τις δυσλειτουργίες της διοίκησης και της πολιτικής. Αποτελούν τροχοπέδη στην ανάπτυξη της επιχειρηματικότητας.
5. Μέτρα και πρωτοβουλίες που αφορούν σε συγκεκριμένους κλάδους
Κλάδοι οι οποίοι βασίζονται στα συγκριτικά πλεονεκτήματα της χώρας και που έχουν την δυνατότητα να αναπτυχθούν περαιτέρω, είναι οι εξής:
- Ο τουρισμός/εναλλακτικές μορφές τουρισμού/αγροτουρισμός/αλιευτικός τουρισμός
- Η εκπαίδευση και το ανθρώπινο δυναμικό
- Οι ανανεώσιμες πηγές ενέργειας
- Οι υδρογονάνθρακες στην ξηρά και στην θάλασσα
- Η Ναυτιλία
- Η βιολογική καλλιέργεια
- Η μεσογειακή διατροφή
- Η Μεταποίηση
[1] Η εμπειρία των τελευταίων ετών δείχνει ότι η απορρόφηση (και σωστή αξιοποίηση) πόρων παραμένει κάθε φορά τιτάνιο έργο. Παράδειγμα: Η χώρα δεν κατάφερε να απορροφήσει 1,3 δισ. από τα 1,5 δισ. ευρώ που έχουν εγκριθεί από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων. Επίσης δεν λείπουν τα παραδείγματα ιδιοτελούς κακοδιαχείρισης και σπατάλης πόρων.
[2] European Council 28/29 June 2012 Conclusions. Annex: The Compact for Growth and Jobs.
[3] Οι όροι περιλαμβάνονται ουσιαστικά στους κανονισμούς του «διπλού πακέτου» (two-pack). Βλ. κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 472 / 2013 για την ενίσχυση της οικονομικής και δημοσιονομικής εποπτείας των κρατών μελών στην Ζώνη του Ευρώ και κανονισμό αριθ. 473/2013 σχετικά με τις κοινές διατάξεις για παρακολούθηση και αξιολόγηση των σχεδίων προϋπολογισμού, που τροποποιήθηκε με τον (ΕΕ) αριθ. 877/2013.